Loodzware bureaucratie in Oostenrijk
Essay in S + RO Magazine
Author: Theo Deutinger
Below the essay in Dutch.
Loodzware bureaucratie in Oostenrijk
Hoewel Oostenrijk twee keer zo groot is als Nederland, wonen er maar half zo veel mensen. Het land kent een enorm administratief apparaat: een federaal systeem met negen deelstaten. Zij hebben veel bevoegdheden. Bij nieuwe besluiten van de Europese Unie moeten er in Oostenrijk wel tien nieuwe wetswijzigingen doorgevoerd worden: één op rijksniveau en negen keer in de deelstaten. Toch blijken willekeur en vriendjespolitiek de ruimte te regeren. Hoe kan dat?
Het grote administratieve apparaat heeft een lange traditie in Oostenrijk. Het ontstond aan het einde van de Oostenrijkse monarchie toen de niet-Duitstalige landen verstrekkende eigen bevoegdheden kregen en er in feite van een federale monarchie gesproken kon worden. Sinds de twee wereldoorlogen werd het veel kleinere Oostenrijk met (nu) 9 miljoen inwoners op dezelfde manier bestuurd als de grote monarchie van destijds met 52 miljoen inwoners.
De oorsprong van de ruimtelijke ordening in Oostenrijk gaat terug tot het instellen van het kadaster in 1817 door keizer Franz I. Dit kadaster was nodig voor de invoering van een nieuw belastingstelsel waarbij iedereen naar mate van afmeting en bestemming van het kavel en niet naar de hoeveelheid oogst belast zou worden. De hoogte van de belasting was dus niet meer gerelateerd aan de soms heel wisselende inkomsten uit oogsten. Daardoor wordt dit kadaster ook wel het stabiele kadaster genoemd. Grond, bestemming en gebouwen werden bij dit nieuwe stelsel nauwkeurig in kaart gebracht. Tot op de dag van vandaag is dit kadaster in gebruik, sindsdien is de helft van de Oostenrijkse kavels niet nagemeten.
Ruimtelijke planningsmacht
De ruimtelijke planningsmacht van het Rijk (Bundesrepublik) beperkt zich tot instellingen en infrastructuur die ten dienste staan van Oostenrijk zoals het aanleggen van snelwegen, spoorwegen en energie-infrastructuur of voorzieningen voor het leger en douane. Er bestaat weliswaar een instituut voor ruimtelijke ordening ÖROK (Österreichische Raumordnungskonferenz) dat direct onder de Oostenrijkse bondskanselier valt, maar de ÖROK heeft geen directe invloed op de ruimtelijke ordening van de negen deelstaten. Het instituut is in 1971 ingevoerd door de befaamde bondskanselier Bruno Kreisky, maar heeft sindsdien alleen maar aan betekenis verloren. Toch blijft dit het enige platform waar Rijk en deelstaten elkaar ontmoeten om over ruimtelijke ordening te praten.
Elk van de negen deelstaten heeft zijn eigen afdeling voor ruimtelijke ordening met verschillende portefeuilles. De afdeling voor ruimtelijke ordening is het kleinste en het minst geliefde ministerie van de deelstaten, waardoor het vaak aan zwakke volksvertegenwoordigers of kleinere coalitiepartners wordt overgelaten. De ministeries van de negen deelstaten schetsen weliswaar de grote lijnen van de ruimtelijke ontwikkeling in Oostenrijk, maar in detail worden deze negen schetsen door de 2.357 gemeentes (Nederland heeft er 415! bij twee keer zo veel inwoners) ingevuld. De gemeentes hebben verstrekkende bevoegdheden in de ruimtelijke planning. Zo worden lokale ontwikkelingsconcepten, bestemmingsplannen en de zonering door de gemeente beslist en gehandhaafd. De burgemeester is het eerste loket voor bouwtoezicht en de gemeenteraad de tweede instantie. Alle bouwaanvragen in een gemeente moeten bij de burgemeester ingediend worden. Wie het niet eens is met de uitspraak van de burgemeester, kan zijn aanvraag bij de gemeenteraad neerleggen. De burgemeester is het vrijwel altijd eens met de gemeenteraad en vice versa, omdat de burgemeester door de grootste partij in de gemeenteraad benoemd wordt.
Langdurig en zenuwslopend
De soms aan overregulering grenzende bouwwetgeving wordt met één enkele alinea aan willekeur onderworpen. De vage passage : ‘Het uiterlijke verschijningsbeeld dient te voldoen,’ maakt het voor de burgemeester mogelijk elke bouwaanvraag als negatief te beoordelen. In de praktijk betekent dat: als de burgemeester het niet mooi vindt, krijgt de aanvrager geen bouwvergunning.
De hoeveelheid gemeentes in Oostenrijk verraadt al hoe klein de eenheden in het land zijn. Het gemiddelde inwoneraantal per gemeente (zonder Wenen) is 2.850 mensen. Voor een gemeente van deze grootte is het niet gebruikelijk een fulltime burgemeester aan te stellen. Burgemeesters zijn dus meestal boeren of eigenaren van hotels of gewoon arbeiders zonder enige voorkennis in ruimtelijke ordening of architectuur. In de gemeenteraad, het bouwtoezicht tweede instantie, ziet het er qua expertise niet beter uit. Pas als een bouwaanvraag door de burgemeester en de gemeenteraad wordt afgewezen, komt de derde instantie, het bouwtoezicht van de deelstaat, in beeld. Deze instantie beschikt wel over voldoende kwantitatieve en kwalitatieve capaciteiten om een project professioneel te kunnen beoordelen. Maar een bezwaar tegen een veto van de burgemeester of de raad is een langdurig proces. Er kan tot zes maanden na een bezwaar geageerd worden, dus kan het een jaar duren tot het bij het bouwtoezicht van de deelstaat, de derde instantie, op tafel komt. Als aanvrager en architect dient men een expert in te schakelen die bewijst dat het gebouw wel aan de eisen voldoet (of wel mooi is en wel in het landschap past). Een langdurig zenuwslopend proces waartoe zelden iemand bereid is.
Tijd en expertise zijn één punt, vriendjespolitiek een ander. De burgemeester komt in Oostenrijk altijd uit de gemeente, in bijna 1.400 gevallen een dorp, en door de kleine eenheden is het al een toeval als de burgemeester geen familie van de bouwaanvrager is. Is de aanvrager geen familie, dan is hij/zij in veel gevallen op zijn minst bevriend. Of juist het tegenovergestelde. Een lot warmee de meeste architecten, ontwerpers en planners moeten leven.
Geluk bij een ongeluk
Een geluk in het grote Oostenrijkse administratieve ongeluk, waarin het land zich al meer dan honderd jaar bevindt, is het landschap. Door gebergtes en natuurgebieden is slechts 35 procent van het grondgebied geschikt voor bebouwing. Wat een zegen is voor vakantievierende Nederlanders en Duitsers, blijkt ook een zegen voor de ruimtelijke ordening: het landschap dicteert de ruimtelijke ordening. Het gebergte is niet alleen door zijn topografie moeilijk te bebouwen, het veroorzaakt voor de dalen ook gevaren die niet meteen zichtbaar zijn. Dit zijn vooral lawines en hoog water. De ‘Wildbach- und Lawinenverbauung’ (bergstroom- en lawinebescherming) is een rijksdienst die gevarenzones voor overstromingen en lawines analyseert, evalueert en beheert. De meest concrete ruimtelijke bijdrage van deze dienst is het in kaart brengen van gevarenzones door lawines en bergstromen die in rode en gele zones onderverdeeld worden. Als basis voor deze kaarten dienen gebeurtenissen die statistisch elke honderd of vijftig jaar plaatsvinden. Deze gevarenzonekaarten zijn het meest ingrijpende planningsinstrument van de rijksoverheid, samen met de deelstaat op gemeenteniveau. Alle gevarenzonekaarten laten rode, gele en blauwe zones zien. In rode zones mag absoluut niet gebouwd worden, in gele zones slechts onder bepaalde voorwaarden en de blauwe zones zijn reserveringsgebieden voor gecontroleerde overstromingen bij hoog water.
Met de natuur als ruimtelijke <i>Oberbehörde<i> is Oostenrijk in een gelukkige situatie waar ruimtelijke planners, die eigenlijk voor slager, boer en houthakker hebben geleerd, niet zo veel kunnen verpesten. Ook die alom bewonderde tradities, in feite gewoon conservatisme, in Oostenrijk helpen mee. Sommige boerderijen zijn al eeuwen in dezelfde familie. Eeuwenlang gold de regel dat de oudste zoon de boerderij erft en alle anderen kinderen maar moesten zien waar ze bleven, geen vierkante meter grond mocht weggegeven worden. Sinds de jaren 1970 wordt men iets kindvriendelijker en wordt het gebruikelijk dat ieder kind eigen bouwgrond van de ouderlijke boerderij cadeau krijg. Zo ontstonden kleine wijken rondom boerderijen, soms ver weg van de infrastructuur en elke ruimtelijke planning. Tegenwoordig beseft men dat er niet veel boerderij overblijft als men zo doorgaat, en wordt naar andere manieren gekeken om van het erfgenaamschap van kinderen af te komen.
Vriendjespolitiek
In Burgenland, de meest oostelijke deelstaat, waar een soortgelijk proces al veel eerder begon, zijn grote delen van de boerderijbedrijven gefragmenteerd. Daar was het al lang gebruikelijk de kinderen niet alleen een grondstuk voor een huis te geven, maar zelfs een kleine boerderij. Elke generatie heeft de velden in langwerpige strepen doorgesneden, totdat sommige velden zo klein waren dat een os er niet eens meer kon keren. Noch in Burgenland, noch elders in Oostenrijk heeft de gemeente veel te zeggen als een boer zijn velden als bouwgrond wil verkopen. Of het nu gaat om een grondstuk voor zijn kinderen, of de boer is in financiële moeilijkheden en heeft geld nodig. Wat doe je dan als burgemeester van een 2.000 zielen tellend dorp? Nog meer inwoners kwijtraken omdat ze geen huis kunnen bouwen? Je vriend, collega, dorpsgenoot failliet laten gaan omdat jij per se je bestemmingsplan wil handhaven? Nee, je gaat natuurlijk even het bestemmingsplan aanpassen. Deze ene keer omdat het een uitzondering is. Zo gaat dat in Oostenrijk.
En waar zo veel gaat, gaat natuurlijk ook heel weinig. Bijvoorbeeld als een architect aankomt met een plat dak. Dat willen de mensen niet. Zo’n plat dak kost de burgemeester kiezers, en wat nog erger is: de hotels gasten. Vooral Nederlandse gasten willen geen platte daken zien in Oostenrijk. Thuis in Nederland is dat in orde, omdat Nederland een progressief land is, maar bij Oostenrijk past toch veel meer de leren broek en de mooie oude huizen (hoewel de meeste oude huizen nep en niet ouder dan vijftien jaar zijn). Daar ontstaat een lekencoalitie van lokale en internationale hobbyplanners en hobbyarchitecten die Glühwein drinkend en Kasnocken etend aan een masterplan voor Oostenrijk werken. De uitkomst is na elke zitting dezelfde, voor de Oostenrijkse toekomst bestaat toch niets mooiers dan het Oostenrijkse verleden. Dit geldt natuurlijk veel meer voor de architectuur dan voor de ruimtelijke ordening omdat er anders geen skipistes en skilift mogelijk zouden zijn, en dit zou wel heel jammer zijn. Oostenrijk zonder skiën is ‘niet leuk’.
Ruimtelijke concurrentieveldslagen
De kleine eenheden zijn perfect voor ruimtelijke concurrentieveldslagen tussen bestuurlijke systemen. Bijna elke grotere Oostenrijkse stad kent een buurgemeente die voor veel betere condities (belasting, koopprijs van de kavel, vrijheden in uiterlijk en/of bouwhoogte, enzovoort) kavels aan shoppingcenters heeft verkocht of tenminste de verkoop heeft geregeld. Enkele voorbeelden: Wenen – Vösendorf: Shopping City Süd, Graz – Seiersberg: Shopping City Seiersberg, Salzburg – Wals Siezenheim: Airport Center. Het oudste en meest extreme voorbeeld is Vösendorf een dorp met 6.280 inwoners dat aan de zuidkant van Wenen (1,7 miljoen inwoners) grenst. De Shopping City Süd (SCS) is met 176.000 vierkante meter het grootste winkelgebied in Oostenrijk. Het is in 1976 gerealiseerd, toen Vösendorf nog maar 3.600 mensen telde. Doordat de SCS niet binnen de stadsgrens van Wenen ligt, bevindt het zich nota bene ook in een andere deelstaat. Koopkracht, arbeidsplaatsen en belastingen worden zo onttrokken aan de stad en deelstaat Wenen. De stad kan daar weinig tot niets tegen doen, behalve het de SCS zo zwaar mogelijk te maken. En dat wordt gedaan. Bijvoorbeeld door het weigeren van een aansluiting op het openbaarvervoersnetwerk van Wenen. De U6 stopt in Siebenhirten, pal aan de stadsgrens en slechts achthonderd meter verwijderd van de SCS, Net ver genoeg dat het met zware boodschappentassen niet te doen is. Uit protest (en zeker ook om de lobby van Weense kooplui in de binnenstad rustig te houden) is de in 1995 geopende lijn niet verder getrokken. Planologische oorlogvoering, noemen we dat. IKEA heeft inmiddels met een gratis bustransfer van het metrostation Siebenhirten en vanuit de binnenstad tot het warenhuis teruggeslagen.
Willekeur
Competitie is niet slecht als het om sport of economie gaat, maar in de ruimtelijke ordening worden eenheden gecreëerd die in werkelijkheid niet bestaan. De bewoner, consument of werknemer heeft geen besef van de politieke grenzen die ergens getrokken zijn en waarover al bijna veertig jaar oorlog wordt gevoerd. Het is een spel om macht, geld en kiezers waarin de politiek in Oostenrijk gevangen is. Willekeur blijkt in Oostenrijk een belangrijk instrument voor de ruimtelijke ordening is en zo gewoon dat de politiek niet eens beseft dat ze op basis van willekeur ageert.